Tipologias de Políticas Públicas

Introdução

Cada Estado, através da realização das suas políticas públicas, atende à diversos interesses dos múltiplos sectores da sociedade. Entretanto, toda e qualquer política estatal despende recursos públicos, seja na forma de dinheiro, seja no tempo gasto pelos funcionários do Estado para implementá-la. Dessa forma, toda política pública implica uma despesa pública para realizá-la, pois, a partir das suas convicções, suas percepções e das pressões sofridas, o gestor público elabora um plano de gastos, que, depois de ter a autorização pelo legislativo (por exemplo, através de uma lei orçamentária), passa a autorizar as despesas nas diversas políticas públicas por ele definidas.

Desta maneira, neste trabalho buscamos abordar as tipologias de políticas públicas elaboradas pelos Estados e apontar suas possíveis consequências no desenvolvimento económico do país. Para tal, fez-se uma pesquisa bibliográfica a qual contou com a leitura de alguns artigos que abordam o assunto em questão, boa leitura...

Políticas Públicas

Conceito

Para compreendermos a formulação de políticas públicas, torna-se fundamental ter o conhecimento do conceito de Políticas Públicas.

Na perspectiva de Lopes, Amaral e Caldas (2008), “(...) Políticas Públicas são um conjunto de acções e decisões do Governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade (...).”

Por sua vez, Secchi (2014), define Política Pública como uma directriz elaborada para enfrentar um problema público. O mesmo autor, refere que uma Política Pública é uma orientação à actividade ou à passividade de alguém; as actividades ou passividades decorrentes dessa orientação também fazem parte da Política Pública.

Dito de outra maneira ou no nosso entender, as Políticas Públicas são as acções completas, metas e planos que os governos, sejam elas nacionais, internacionais e de qualquer país, traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público.

Numa outra forma de compreender, podemos dizer que as Políticas Públicas são o resultado da competição entre os diversos grupos ou segmentos da sociedade que buscam defender (ou garantir) seus interesses. Tais interesses podem ser específicos – como por exemplo quando se faz a construção de uma estrada ou um sistema de captação das águas da chuva em determinada região; ou gerais – como demandas por segurança pública e melhores condições de saúde.

É certo que nessas acções que os dirigentes públicos (os governantes ou os tomadores de decisões) seleccionam (suas prioridades) são aquelas que eles entendem serem as demandas ou expectativas da sociedade. i.e., o bem-estar da sociedade é sempre definido pelo governo e não pela sociedade.

Geralmente de acordo com Lopes, Amaral e Caldas (2008), dizem que isto ocorre porque a sociedade não consegue se expressar de forma integral. Ela faz solicitações (pedidos ou demandas) para os seus representantes (deputados e vereadores) e estes mobilizam os membros do Poder Executivo, que também foram eleitos (tais como presidentes dos conselhos municipais, governadores e inclusive o próprio Presidente da República) para que atendam as demandas da população.

2. Tipologias de Políticas Públicas

Neste ponto pretende-se abordar de uma forma geral sobre as tipologias de Políticas Públicas, lembrando no ponto anterior trouxemos alguns conceitos que nos permitiram ter uma ideia geral sobre o que se trata quando falamos de políticas públicas.

2.1. Tipologia de Lowi

Nesta perspectiva, segundo Abad (2017) na sua Revista sobre Políticas Públicas e Internacionais, cita Secchi (2014, p. 8), que apresenta diferentes tipologias, sendo a primeira a elaborada por Lowi, que considera o critério de “impacto esperado na sociedade” (Lowi, 1964, apud Secchi, 2014, p. 16), segundo o qual existem quatro tipos de políticas públicas: 

(a) Políticas Públicas distributivas; 

(b) Políticas Públicas redistributivas; 

(c) Políticas Públicas regulatórias, e por fim 

(d) Políticas Públicas constitutivas. 

Desta maneira, a seguir vamos descrever cada uma das tipologias aqui identificadas.

(a) Políticas Públicas distributivas

No que concerne a Política Pública do tipo distributiva, esta segundo Secchi (2014) foi formulada por Theodore J. Lowi em 1964 num dos seus artigos publicado na revista World Politics. Segundo o autor supracitado Secchi (2014) esse tipo de políticas públicas, geram benefícios concentrados para alguns grupos de actores e custos difusos para toda a colectividade/contribuintes. Por outras palavras, quer dizer que esse tipo de políticas públicas não consideram a limitação dos recursos públicos e buscam privilegiar não a sociedade como um todo, mas uma parcela da população (Brancaleon et al., 2015).

Um exemplo desse tipo de política pública são subsídios, gratuidade de taxas para certos usuários de serviços públicos, incentivos ou renuncias fiscais, etc.

Compreendemos que esse tipo de política pública reduz conflitos considerando que quem para o preço é a maioria ou o colectivo. Secchi (2014) citando Lowi (1964) refere que esse tipo de política se desenvolve em arenas onde predomina o fenómeno “toma lá da cá”, isto é, o troca-troca de apoios de forma pragmática.

(b) Políticas Públicas redistributivas

Relativamente as Políticas Públicas redistributivas, segundo Secchi (2014) são tidas como aquelas que concedem benefícios concentrados a algumas categorias de actores e implicam custos concentrados sobre outras categorias de actores. Na visão do mesmo autor, trata-se de um tipo de política que provoca muitos conflitos, pois representa um jogo de soma zero.

No nosso entender esse tipo de políticas públicas provoca muitos conflitos, pois olha a questão da elite onde são formadas duas elites na qual há um fenómeno típico de conflito de interesses no qual uma parte luta para que a política se efective e outra parte luta para que a política seja invalidada ou inviabilizada. Ainda, compreendemos que é por meio destas políticas que se alocam bens ou serviços a segmentos específicos da sociedade mediante recursos que são extraídos de outros grupos específicos.

Um exemplo disso segundo Secchi (2014) são as políticas de benefícios sociais ao trabalhador.

(c) Políticas Públicas regulatórias

No que tange as Políticas Públicas regulatórias são vistas como aquelas que estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto para actores públicos e privados (Secchi, 2014). Significa isto que esse tipo de políticas são as mais facilmente identificadas, pois elas visam envolver a Administração Pública e a burocracia estatal.

Como forma de exemplos práticos para esse tipo de políticas, são as regras para a segurança alimentar, para operação de mercado financeiro, regras de trafego aéreo, códigos de transito, leis e códigos de ética em assuntos como aborto que se verifica nos hospitais moçambicanos e a eutanásia. Um outro exemplo é a proibição de fumar nos autocarros ou chapas, pois esses são lugares fechados. Também, pode servir de exemplo as regras de publicidade para certos produtos (idem).

Para terminar nesse tipo de políticas, Lowi (1964) apud Secchi (2014) refere que Políticas regulatórias predominam mais dentro de uma dinâmica pluralista, em que a capacidade de aprovação ou não de uma política desse género é proporcional à relação de forças dos actores e interesses presentes na sociedade.

(d) Políticas Públicas constitutivas

Já para as Políticas Públicas constitutivas são regras sobre os poderes e regras sobre as regras. Por outras palavras, quer dizer que, esse tipo de políticas, são aquelas que definem as competências, jurisdições, regras da disputa política e da elaboração de políticas públicas (Lowi, 1985 apud Secchi, 2014).

Diz o autor (idem) que esse tipo de políticas são chamadas de meta-policies, pelo facto de estas se encontrarem acima dos outros três (3) tipos de políticas que anteriormente foram referenciadas neste trabalho e refere-se também no facto destas moldarem a dinâmica política nessas outras arenas.

Um exemplo prático desse tipo de políticas são as regras do sistema político-eleitoral, a distribuição de competências entre poderes e esferas, regras das relações intergovernamentais, regras da participação da Sociedade Civil em decisões públicas.

Sobre esse tipo de políticas, vale referenciar ainda o facto de as mesmas provocarem imbróglios na visão dos autores, por provocam conflitos entre os entes e os actores directamente interessados, (é o exemplo de partidos, os níveis de governo), pois as Políticas constitutivas têm a capacidade de alterar o equilíbrio de poder existente (quem manda e quem faz). Esse tipo de políticas, não tratam de prestação de serviços ou de acções concretas do governo, por essa razão, os eleitores, os usuários das políticas públicas e o cidadão comum raramente se interessam por esse tipo de política. 

Como se pode observar que no nosso país em Moçambique, nas vésperas das eleições os políticos fazem promessas que após a execução das suas tarefas não poem em prática as suas promessas.

2.2. Tipologia de políticas públicas de Wilson

Segundo Secchi (2014), Wilson ao formular a sua tipologia adoptou o critério da distribuição dos custos e benefícios da política pública na sociedade. Na visão do autor supracitado, a tipologia de Wilson tem algumas similaridades com a tipologia de Lowi, pois esta a complementa.

Quadro 1. Tipologia de políticas públicas de Wilson

		Custos
		Distribuídos	Concentrados
Benefícios	Distribuídos	Política majoritária	Políticas empreendedoras
	Concentrados	Política clientelista	Políticas de grupo de interesses

Fonte: Wilson (1983) apud Secchi (2014)

A partir quadro é possível compreender que na tipologia de Wilson são identificadas três (3) tipos de políticas, nomeadamente: 

(a) políticas majoritárias; 

(b) políticas do tipo de clientelista; 

(c) políticas empreendedoras e por fim 

(d) políticas de grupo de interesses.

(a) Políticas majoritárias

Segundo SECCHI (2014), as políticas majoritárias são aquelas em que os custos e benefícios são distribuídos pela colectividade. Essa categoria é considerada pelo autor como há que tem um maior número de exemplos: a instituição de serviços públicos de saúde, educação, segurança, defesa nacional, cultura, etc.

(b) Políticas do tipo de clientelista

Relativamente as políticas do tipo clientelista são tidas como aquelas em que os benefícios são concentrados em certos grupos e os custos são relativamente difusos na colectividade. Esse tipo de políticas se encaixam nas políticas distributivas da tipologia de Lowi (ibidem).

(c) Políticas empreendedoras

No que tange as políticas consideradas empreendedoras, são aquelas que importam em benefícios colectivos, e os custos segundo SECCHI (2014), ficam concentrados sobre certas categorias. Ao fazermos uma comparação entre as tipologias de Wilson e de Lowi veremos que esse tipo de tipologia não foi previsto na tipologia de Lowi. Vale referir que as políticas empreendedoras na visão do autor, enfrentam uma dificuldade real, que tem a ver com a organização de interesses colectivos contrários a interesses concentrados (OLSON, 1999 apud SECCHI, 2014). 

Um exemplo disto são as reformas administrativas que resultam em extinção de certos órgãos públicos, ou aquelas leis que se tornam ilegais os jogos de azar (cassinos, bingos, lotarias, totobolas, etc.).

(d) Políticas de grupo de interesses

Por fim, nesta tipologia de Wilson, temos as políticas de grupo de interesses que são aquelas em que tanto custos como benefícios estão concentrados sobre certas categorias. Na tipologia de Lowi são as chamadas políticas redistributivas.

2.3. Tipologia de Gormley

Refere-se que a tipologia de Gormley tem como base de distinção das outras tipologias é o nível de saliência que é a capacidade de afectar e chamar a atenção do público em geral e o nível de complexidade que é a necessidade de conhecimento especializado para sua formulação e implementação.

Quadro 2. Tipologia de políticas públicas de Gormley

		Complexidade
		Alta	Baixa
Saliência	Alta	Política de sala operatória	Política de audiência
	Baixa	Política de sala de reuniões	Política de baixo escalão

Fonte: adaptado de Gormley (1986) apud Secchi (2014)

Segundo Gormley (1986) apud Secchi (2014), um assunto é saliente quando “afecta um grande número de pessoas de modo significativo” e é complexo quando “levanta questões factuais que não podem ser respondidas por generalistas ou amadores”.

Assim, de acordo com o quadro acima, temos quatro (4) tipo de políticas, nomeadamente: 

(a) Política de sala operatória; 

(b) Política de audiência; 

(c) Política de sala de reuniões e 

(d) Política de baixo escalão.

(a) Política de sala operatória

segundo Secchi (2014), a política de sala operatória estão os exemplos das regulamentações sobre organismos geneticamente modificados, regulamentação sobre qualidade da água e do ar, licenciamento de medicamentos, etc. refere-se ainda que esse tipo de políticas tecnicamente são muitos densas e têm apelo popular.

(b) Política de audiência

No que concerne a política de audiência entram as políticas públicas que são de simples elaboração do ponto de vista estrutural, mas que tendem a atrair grande atenção das pessoas, e por consequência dos partidos e da média, como é o caso de políticas de cotas raciais, regulamentação sobre o aborto, regulamentação da prostituição, embora para este último caso em Moçambique não se verifica, com excepção do aborto (op. cit.).

(c) Política de sala de reuniões

O grupo da política de sala de reuniões é exemplificado por pacotes de reforma administrativa, regras para o sector bancário, regulação de especificações técnicas para o sector de construção civil, regulação da competição de empresas prestadoras de serviço telefónico, energético, etc. acrescenta-se ainda que neste grupo de políticas existe uma baixa capacidade de atrais a atenção da colectividade, e o conhecimento técnico é necessário para formatar os contornos da política pública (op. cit.).

(d) Política de baixo escalão

Geralmente para o caso da política de baixo escalão estão rotinas administrativas para os agentes públicos, regulações quanto à prestação de informações dos cidadãos e empresas para o Fisco, etc. É importante referir que segundo o autor, esse tipo de políticas é chamado de “baixo escalão” devido a sua simplicidade da sua elaboração e porque não atrai grande atenção popular (Secchi, 2014).

Na perspectiva de Gormley (1986) apud Secchi (2014) se um analista for capaz de categorizar de maneira apropriada uma política pública nesse esquema, também será possível prever o comportamento de políticos, burocratas, cidadãos, meios de comunicação, bem como é possível prever mecanismos de decisão e patologias do processo decisório que podem emergir.

Gormley entende que o conteúdo de uma política pública é como uma variável independente e a sua dinâmica política é a variável dependente, isso é também aplicado para as tipologias de Lowi e Wilson.

2.4. Tipologia de Gustafsson

A tipologia de Gustafsson é tida como aquela que tem como critério de distribuição o conhecimento e a intenção de policymaker.

Quadro 3. Tipologia de políticas públicas de Gustafsson

		Intenção de implementar a política pública
		Sim	Não
Conhecimento para a elaboração e implementação	Disponível	Política real	Política simbólica
	Indisponível	Pseudopolítica	Política sem sentido

Fonte: adaptado de Gustafsson (1983) apud Secchi (2014)

A partir do quadro podem ser identificadas quatro (4) tipos de políticas de Gustafsson, nomeadamente: 

(a) política real; 

(b) política simbólica; 

(c) pseudopolítica e 

(d) política sem sentido.

(a) Política real

segundo SEcchi (2014) é de opinião de que as políticas públicas reais são aquelas que incorporam a intenção de resolver um problema público com o conhecimento para resolvê-lo. Na visão do autor, estas são as políticas ideais, e os policymakers geralmente clamam que suas políticas públicas pertencem a essa categoria.

(b) Política simbólica

Relativamente as simbólicas, como o próprio nome já diz, são aquelas em que policymakers até possuem condições de elaborá-las, mas intimamente não demostram grande interesse em coloca-las em prática. Esse tipo de políticas são como se diz na linguagem popular, “inglês ver”, isto é, esse tipo de políticas, são mais voltadas para o ganho de capital político do que para o enfrentamento efectivo do problema público (Secchi, 2014).

Um exemplo desse tipo de política simbólica é a criação de um conselho de participação comunitário para aumentar a legitimidade das acções de um Conselho Municipal que pode se tornar uma política simbólica no caso em que aqueles que a criaram consideram, de antemão que a participação é difícil, ineficiente ou desnecessária para o tema. E no fim das contas, a definição do problema, as opções de solução colocadas para debate e a decisão em si continuam centralizadas nas mãos dos poucos, e o conselho comunitário passa a ser um elemento figurativo para emprestar legitimidade às decisões previamente tomadas.

(c) Pseudopolítica

Para o caso das pseudopolíticas, que o termo pseudo significa “falso”, são aquelas em que o policymakers até tem interesse e gostaria de ver sua política funcionando, mas não possui conhecimento para estruturar adequadamente (Secchi, 2014).

Um exemplo disso é aquilo que acontece quando um Conselho Municipal cria um novo sistema viário para resolver por exemplo, na Cidade de Maputo, os problemas de bairros com estradas cheias de covas em que os autocarros acabam ficando danificados rapidamente, a partir de conhecimento não técnico ou adequado. Nota-se que o Conselho Municipal da Cidade de Maputo tem uma intenção real de resolver o problema, mas há falta de conhecimento para lidar sistematicamente com o problema e estruturar soluções adequadas (op. cit.).

(d) Política sem sentido

Por fim nesta categoria de tipologias de Gustafsson, a política sem sentido é aquela elaborada sem conhecimento específico sobre o problema ou sem alternativas de solução para o problema, além de ser vazia de intenções políticas genuínas. Uma política sem sentido é uma solução a um problema que reúne incompetências com o cinismo dos policymakers.

Um exemplo prático e vivenciado no dia-a-dia é o planeamento do governo municipal para a protecção ambiental da cidade, como quando se diz até no ano “A” vamos manter a cidade totalmente limpa, pode se tornar uma política sem sentido, nos termos de Gustafsson, quando os policymakers têm interesse na manutenção do status quo e não possuem competência ou conhecimento do que realmente seja um planeamento estratégico ou de métodos para preservação ambiental. Por fim temos a tipologia de Bozeman e Pandey, conforme abordaremos a seguir.

2.5. Tipologia de Bozeman e Pandey

Segundo Secchi (2014) a tipologia de Bozeman e Pandey (2004) faz a distinção entre conteúdo técnico e conteúdo político.

Neste tipo de tipologia são identificadas dois (2) tipos de políticas, nomeadamente: 

(a) políticas públicas de conteúdo essencialmente político e as 

(b) políticas públicas de conteúdo técnico. 

(a) Políticas públicas de conteúdo essencialmente político

Assim, as políticas públicas de conteúdo essencialmente político são aquelas que apresentam conflitos relevantes no estabelecimento de objectivos e no ordenamento de objectivos, e, de alguma forma, ganhadores e perdedores da política pública que são identificáveis antes da implementação.

Um exemplo de políticas públicas de conteúdo essencialmente político são todas as políticas redistributivas (na tipologia de Lowi) ou as políticas de grupo de interesse (na tipologia de Wilson), nos quais algumas categorias de actores arcam com os custos r outras recebem benefícios.

(b) Políticas públicas de conteúdo técnico

Para o caso políticas públicas de conteúdo técnico, estas são tidas como aquelas que apresentam poucos conflitos com relação aos objectivos e ao ordenamento dos objectivos, embora possam aparecer conflitos com relação aos métodos.

Um exemplo de políticas públicas de conteúdo técnico são os métodos orçamentários, métodos contábeis. De acordo com Secchi (2014), uma das dificuldades da tipologia destes dois autores é que políticas públicas podem ser alteradas em essência ao longo do ciclo de política pública.

3. Nossas conclusões

Nota-se uma relação entre todas as tipologias descritas, pois da mesma forma que na tipologia de Lowi, Wilson, Gustafsson, estas admitem o facto as tipologias são uma ideia bastantes uteis para resolver problemas públicos, porém, estas devem, no entanto, ser analisadas, pois todas elas têm limitações práticas. 

Nota-se ainda que muitas vezes as mesmas políticas públicas acumulam aspectos de realidade, efectividade, simbolismo e incompetência, mas, também se levadas a sério podem servir de soluções de muitos problemas. Um aspecto a ter em conta é que todas as políticas contêm aspectos técnicos e políticos em simultâneo.

É de referir ainda que no cômputo geral, as políticas públicas desenvolvidas pelo Estado têm grande peso na saúde e no crescimento das empresas tanto públicas como privadas. Só é preciso termos conhecimento de que num país, embora muitos políticos sejam mentirosos, as suas decisões podem promover desenvolvimento ou atraso, riqueza ou miséria.

Por fim, com esse trabalho não se pretende mudar o comportamento dos leitores. Isso porque tal mudança dependeria de dois comportamentos: a visualização de uma nova postura e a decisão de adoptá-la. 

Referências bibliográficas

ABAD, A. “Políticas Públicas: Conceitos, esquemas de análise, casos práticos”, de Leonardo Secchi. Revista Brasileira de Políticas Públicas e Internacionais, v.2, n.2, Dezembro/2017, pp. 168-175.

BRANCALEON, B. B. et al., Políticas Públicas: Conceitos básicos. Programa de Pós-Graduação em Administração de Organizações. Disciplina de Didáctica. Material didáctico para Ensino a Distância, 2015.

LOPES, B. & AMARAL, J. N., CALDAS, R. W. Políticas Públicas: conceitos e práticas: Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais. 48p.

SECCHI, L.  Políticas Públicas: Conceitos, esquemas, casos práticos.  2.ed.  São Paulo:  Cengage Learning. 2013.