Princípios da Organização da Administração Pública
Princípios da Organização da Administração Pública
Introdução
Administrar é um processo necessário e muito importante para
o sucesso de empreendimentos colectivos, seja de empresas privadas, ou de
organizações públicas, em clubes de futebol, em grupos musicais, em exércitos,
ou em muitas outras situações onde haja pessoas interagindo. Assim sendo, para
que a administração tenha valor é preciso que ela tenha qualidades. Administrar
com qualidade deve ser, em princípio, administrar bem, fazer com que as acções
administrativas, do que quer que seja, sejam bem executadas.
A qualidade da Gestão, na qual são embutidos, por um lado o
saber administrar, o conhecimento de melhores técnicas de gestão e princípios
da administração e, por outro lado, o conhecimento da problemática da
qualidade, é o que almejam as organizações de primeira linha. Esta é uma
verdade que necessita de ser compreendida por todos os administradores quer
públicos quer privados, em qualquer nível hierárquico que estejam, sob pena de
fracasso no que concerne à sua Missão.
Sendo assim, neste presente trabalho, pretendemos abordar
dois pontos essenciais, no ponto 1 os princípios da organização da
Administração Pública e no ponto 2 fazemos uma breve alusão aos sistemas
administrativos para uma melhor compreensão.
A metodologia usada para a realização foi uma pesquisa
bibliográfica feita através da leitura de livros sobre a Administração Pública.
2. Organização da Administração –
Contextualização
Segundo (Sá, 1999, p. 69) diz que organização administrativa
é muito importante como componente da estrutura democrática do Estado e das
entidades públicas, como instrumento da realização dos seus objectivos e
garantia ou contribuição para a sua eficácia e eficiência, além de ter um
relevante papel na concretização dos direitos dos fundamentais dos cidadãos.
Por isso, e em face de um crescimento quase constante da Administração Publica,
compreende-se que a Constituição se tenha preocupado com a definição dos
princípios fundamentais da organização da Administração Pública. Pois, muitas
vezes, o cumprimento desses princípios está ligado à realização de parte dos
direitos fundamentais dos cidadãos e à eficácia e eficiência na realização do
interesse público.
Dito isto, vamos a seguir descrever os princípios da
organização da administração pública. Existem no total, cerca de cinco (5)
princípios fundamentais da organização da administração pública nos cada um dos
princípios tem a sua explicação, são eles: o princípio da Desburocratização,
princípio da Aproximação dos serviços das populações; princípio da Participação
dos interesses; princípio da Descentralização e o princípio da Desconcentração.
3. Princípios da Organização da
Administração Pública
3.1. Desburocratização
Desburocratização vem da palavra burocracia[1]
e de acordo com (Sá,1999, p. 69), refere que no sentido vulgar a burocracia
está associada a uma ideia de lentidão, de incómodo, de rotinas e formalidades
inúteis, de encargos desnecessários e pesados, de antipatia e mau acolhimento,
de bichas e guichets, de obstáculos
ao dinamismo da Administração Pública. Por causa disso, se discute, por
exemplo, se a burocracia é ou não um obstáculo ao desenvolvimento[2].
Diante do que acima foi descrito, poder-se-ia acrescentar
outras situações características deste sentido de burocracia, tais como a
existência de serviços com atribuições duplicadas, actos de tutela das
autarquias locais pesados e que ultrapassam a mera verificação da legalidade,
predomínio de formas de organização de trabalho rígidas,
hierárquico-funcionais, em vez de estruturas maleáveis, participativas e
adaptadas ao(s) objectivo(s) e, em geral, «a prioridade dos meios sobre os
fins, etc.»[3].
O autor refere que seja importante, chamar atenção para o
entendimento da «burocracia» por Max Weber (e estudiosos alemães) e por muitos
dos seus seguidores como tendo assumido um conteúdo positivo e representando um
avanço histórico[4];
aí se elogia, a propósito da nova administração prussiana[5],
a especificação de funções e o seu exercício com base em documentos escritos, a
legitimação dos actos com base com a lei, o recrutamento, a carreira e a hierarquia
dos funcionários com base no mérito e não no clientelismo ou privilégios
familiares e hereditários, etc.
De acordo com Sá, refere que, o entendimento weberiano de
burocracia implicava um certo tipo de Administração: fixação de áreas de
competências por regras explícitas, distribuição de tarefas segundo uma
hierarquia assente numa autoridade centralizada, administração baseada em
documentos escritos e procedimentos cujo domínio pressupõe aprendizagem,
rotinização de tarefas, pessoal qualificado, ausência de apropriação dos meios
de trabalho pelo pessoal, disciplina, retribuição e careira segundo a idade e o
mérito (idem, p. 69).
Enfim, neste princípio da desburocratização, compreendeu-se
que é preciso que os métodos de trabalho da Administração Pública evitem
diligências e formalidades inúteis e facilitem a vida aos cidadãos. Todos os
fenómenos referentes a burocracia devem assim ser ultrapassados pois este será
um dos objectivos essenciais da estruturação administrativa.
3.2. Aproximação dos serviços das
populações
Para Sá (1999, p. 70), diz que a aproximação dos serviços às
populações é um objectivo que se realiza por instrumento como a
descentralização e a desconcentração. Só deve ser transferido para um nível
superior a função do Estado ou de uma pessoa colectiva pública que possa com
vantagem ser exercida a esse nível.
Refere Sá que para além da aproximação em sentido
geográfico, deve entender-se que os serviços públicos devem igualmente ser
organizados de modo a que os seus utentes os sintam psicologicamente próximos,
ouvindo os seus problemas, queixas e reclamações e procurando servir todos os
que de tal necessitam (Sá, 1999, p. 70).
Em resumo, este princípio preconiza não só a instalação
física dos serviços públicos em locais próximos daqueles em que se encontram os
destinatários da sua actividade mas também que tais serviços sejam integrados
nas pessoas colectivas públicas de menor âmbito territorial compatível com a
sua eficiência[6].
3.3. Participação dos interessados
Este princípio refere que a participação dos interessados
significa que os cidadãos têm o direito de intervir na resolução de problemas
relativos aos interesses da comunidade a que pertencem e relativas às questões
que lhes dizem directamente respeito e não apenas votar de quatro em quatro
anos para eleger os dirigentes de alguns órgãos[7].
Pode haver formas de participação com caracter
institucionalizado, em que determinados representantes de certos grupos sociais
integram determinados órgãos. Noutros casos, os interessados intervêm na
formação de uma decisão ou deliberação, designadamente em passos fundamentais
do procedimento administrativo.
3.4. Descentralização
Em nossas palavras sobre o termo, entendemos como sendo o
processo de afastar ou separar algo do seu centro; retirar do centro e colocar
num outro lugar.
Entretanto, a descentralização é definida por Sá (1999, p. 71)
como sendo um sistema de organização administrativa ou um acto de transferência
de atribuições e poderes e meios de uma pessoa colectiva pública para outra,
sendo esta dotada de órgãos representativos e ficando assegurada a autonomia
administrativa e financeira para o seu exercício. Daí decorre que a
descentralização implica:
·
Duas pessoas colectivas diferentes;
·
Um acto de transferência de atribuições, competências
e meios;
·
Que a pessoa colectiva para quem são
transferidos seja dotada de órgãos representativos, eleitos pela comunidade
humana que lhe está subjacente;
·
Que disponha de autonomia administrativa e
financeira mínima para possibilitar o exercício das atribuições e competências
transferidas.
No entanto, a descentralização é uma forma de administração
muito importante pois quer territorial, quer associativa ela representa um
instrumento essencial para realizar objectivos essenciais da administração pública.
3.5. Desconcentração
Descrevemos anteriormente 4 princípios da organização da
administração pública e este é já o último.
Para o autor, a desconcentração é um sistema em que o poder
decisório se reparte entre o superior e um ou vários subalternos no seio da
mesma pessoa colectiva. Tem como vantagens poder desburocratizar, aproximar os
serviços das situações que devem resolver e libertar os superiores de muitas
tarefas, deixando mais espaço para as tarefas de coordenação global, inovação e
concepção. A desconcentração territorial é especialmente importante.
Pode ter como inconvenientes a dificuldade de uma orientação
única, harmoniosa, coerente e concertada e o alargamento do fenómeno da rotina
e desmotivação, que muitas vezes é mais frequente entre os subalternos,
levando, devidamente conjugada com outros princípios que foram referidos (Idem,
Sá, 1999, p. 71).
4. Sistemas Administrativos
No funcionamento e controlo da Administração Pública existem
três (3) tipos de sistemas administrativos, a saber: − o sistema tradicional; − o
sistema tipo britânico (ou de administração judiciária) e o sistema tipo
francês (ou de administração executiva). Segundo (Carvalho & Santos, s/d)
referem que a importância do Sistema Administrativo refere-se ao modo jurídico
típico de organização, funcionamento e controlo da Administração Pública.
4.1. Sistema Administrativo
Tradicional
Este
tipo de sistema baseava-se nas seguintes características:
a)
Indiferenciação das funções administrativa e jurisdicional e, consequentemente,
inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do
poder judicial;
b) Não
subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade e
consequentemente, insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares
face à administração.
O
advento do Estado de Direito, com a Revolução Francesa, modificou esta situação:
a Administração Pública passou a estar vinculada a normas obrigatórias, subordinadas
ao Direito. Isto foi uma consequência simultânea do princípio da separação de
poderes e da concepção da lei – geral, abstracta e de origem parlamentar – como
reflexo da vontade geral.
Segundo
Amaral (1994) refere que em resultado desta modificação, a actividade administrativa
pública, passou a revestir carácter jurídico, estando submetida a controlo
judicial, assumindo os particulares a posição de cidadãos, titulares de direitos
em face dela.
Segundo
este autor, para este tipo de sistema administrativo teremos as seguintes
características do:
a)
Separação dos poderes: o Rei fica impedido de
resolver, por si ou por concelhos formados por funcionários da sua confiança,
questões de natureza contenciosa, por força da lei da “Star Chamber”, e foi proibido de dar ordens aos juízes,
transferi-los ou demiti-los, mediante o “Act
of Settelement”;
b) Estado de Direito: culminando uma longa
tradição iniciada na Magna Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos
cidadãos britânicos foram consagrados no Bill
of Rights. O Rei ficou desde então claramente subordinado ao Direito em especial
ao Direito Consuetudinário[9],
resultante dos costumes sancionados pelos Tribunais (“Common Law”);
c) Descentralização: em Inglaterra cedo se
praticou a distinção entre uma administração central e uma administração local.
Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma
intervenção central diminuta;
d) Sujeição da Administração aos Tribunais
Comuns: a Administração Pública acha-se submetida ao controlo jurisdicional
dos Tribunais Comuns;
e) Sujeição da Administração ao Direito Comum:
na verdade, em consequência do “rule of
law”, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionários se regem pelo mesmo
direito que os cidadão anónimos;
f) Execução judicial das decisões
administrativas: de todas as regras e princípios anteriores decorre como
consequência que no sistema administrativo de tipo britânico a Administração
Pública não pode executaras decisões por autoridade própria;
g) Garantias jurídicas dos administrados:
os particulares dispõem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e
abusos da Administração Pública.
Para Amaral
(1994) diz que no sistema administrativo Francês as características iniciais
são as seguintes:
a) Separação de poderes: com a Revolução
Francesa foi proclamado expressamente, logo em 1789, o princípio da separação
dos poderes, com todos os seus corolários materiais e orgânicos. A Administração
ficou separada da Justiça;
b) Estado de Direito: na sequência das
ideias de Locke e de Montesquieu, não se estabeleceu apenas a separação dos
poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos públicos invocáveis
pelo indivíduo contra o Estado;
c) Centralização: com a Revolução Francesa,
uma nova classe social e uma nova elite chega ao poder;
d) Sujeição da Administração aos Tribunais
Administrativos: surgiu assim uma interpretação peculiar do princípio dos
poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder
executivo não podia imiscuir-se nos assuntos da competência dos Tribunais, o
poder judicial também não poderia interferir no funcionamento da Administração
Pública;
e) Subordinação da Administração ao Direito
Administrativo: a força, a eficácia, a capacidade de intervenção da
Administração Pública que se pretendia obter, fazendo desta uma espécie de
exército civil com espírito de disciplina militar, levou o “conseil d' État[12]” a
considerar, ao longo do séc. XIX, que os órgãos e agentes administrativos não
estão na mesma posição que os particulares, exercem funções de interesse
público e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de
autoridade, que lhes permitam impor as suas decisões aos particulares, quer de
privilégios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguições
ou más vontades dos interesses feridos[13];
f) Privilégio da Execução Prévia: o Direito
Administrativo confere, pois, à Administração Pública um conjunto de poderes
“exorbitantes” sobre os cidadãos, por comparação com os poderes “normais” reconhecidos
pelo Direito Civil aos particulares nas suas relações entre si. De entre esses
poderes “exorbitantes”, sem dúvida que o mais importante é, no sistema Francês,
o “privilégio de execução prévia”, que permite à Administração executar as suas
decisões por autoridade própria;
g) Garantias jurídicas
dos administrados: refere Amaral que também, o sistema administrativo Francês,
por assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de
garantias jurídicas contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública. Mas
essas garantias são efectivadas através dos Tribunais Comuns (Amaral, 1994).
Características específicas que os distinguem
objectivamente:
- Quanto ao controlo jurisdicional da administração, o
primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais Administrativos.
Em Inglaterra há pois, unidade de jurisdição, em França existe dualidade de
Jurisdições;
- Quanto ao direito regulador da administração, o sistema de
tipo Britânico é o Direito Comum, que basicamente é Direito Privado, mas no
sistema tipo Francês é o Direito Administrativo que é Direito Público;
- Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema
de administração judiciária fá-la depender da sentença do Tribunal, ao passo
que o sistema de administração executiva atribui autoridade própria a essas
decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer Tribunal;
- Quanto à organização administrativa, um é um sistema
descentralizado. O outro é centralizado;
- Quanto às garantias jurídicas dos administrados, a
Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injunção face à
Administração, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidadãos, enquanto
França só permite aos Tribunais Administrativos que anulem as decisões ilegais
das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizações, ficando a
Administração independente do poder judicial.
6. Conclusões
Neste trabalho pretendeu-se abordar dois assuntos e o
primeiro foi sobre princípios da organização da Administração Pública e o
segundo ponto abordado foi sobre os Sistemas Administrativos. No entanto,
quanto ao primeiro ponto percebeu-se que todos princípios são muito importantes
pois o princípio da descentralização recusa que qualquer política venha a ser
executada num sentido centralizador; o princípio da desconcentração recomenda
que em cada pessoa colectiva pública as competências necessárias à prossecução
das respectivas atribuições não sejam todas confiadas aos órgãos de topo da
hierarquia, mas distribuídas pelos diversos níveis de subordinados;
o princípio
da desburocratização pressupõe que a Administração Pública deve ser organizada
e deve funcionar em termos de eficiência e de facilitação da vida dos
particulares; o princípio dos serviços às populações refere que a Administração
Pública deve ser estruturada de tal forma que os seus serviços se localizem o
mais possível junto das populações que visam servir e no último princípio o
princípio da participação dos interesses na gestão da Administração Pública
pressupõe que os cidadãos não devem intervir na vida da Administração apenas
através da eleição dos respectivos órgãos e devem poder participar na tomada de
decisões administrativas.
No que concerne aos sistemas administrativos, estes também
têm uma extrema importância pois todos eles refere-se ao modo jurídico típico
de uma organização, do funcionamento e controlo da Administração Pública.
7. Referências
AMARAL,
Freitas. Direito Administrativo.
Livraria Almedina, Coimbra, 1994.
ANDRADE, Maria Paula Gouveia. Prática de Direito Administrativo: Questões Teóricas e Hipóteses
Resolvidas. 3ª Edição (revistada e aumentada). Quis Juris sociedade
editora. Lisboa, 2010.
CARVALHO, Ana Branca Soeiro de & SANTOS, Paula Marques
dos. Administração e qualidade ou
qualidade na administração (s/d).
SÁ, Luís. Introdução
ao Direito Administrativo – caderno de apoio. Universidade Aberta, 1999.
WEBER, Max. Conceitos
Básicos de Sociologia. Trad. G. G. Delaunay, R. E. F. Frias. São Paulo:
Moraes, 1987.
[1] Weber (1987) definiu a
burocracia como sendo um sistema de administração que preconiza a hierarquia, a
disciplina rigorosa e a veneração a autoridade (“um tipo de dominação legal”),
defende o cumprimento de objectivos organizacionais e subjuga os funcionários a
uma categoria inferior e de desqualificação. Tais princípios administrativos
permitem que se observe a fragmentação do trabalho em braçal e intelectual,
impelindo/coibindo a subversão da ordem.
[2] R. S. Milne, «Burocracia e
Administração do Desenvolvimento», pp. 167 e segs., (citado por Sá, 1999).
[3] Michel Grozier, Le Phénomène Bureaucratique, p. 243
[4] Max Weber, «Burocracia»,
em Ensaios de Sociologia, pp. 227 e
segs. (parte III, cap. 6 de Wirtschaft
und Gesellschaft).
[5] Antigo Estado alemão,
dividido actualmente entre a Alemanha, a Polónia e a Rússia
[6] Andrade, Maria Paula
Gouveia. Prática de Direito Administrativo: Questões teóricas e hipóteses
resolvidas, 2010.
[7] Idem, Sá (1999).
[8] In Amaral, Freitas – “
Direito Administrativo, Livraria Almedina Coimbra, 1994.
[9] Segundo o dicionário da
língua portuguesa de Aurélio, o Direito Consuetudinário
refere-se a um direito fundado nos costumes.
[10] Revolução Francesa,
iluminada pela obra de Rousseau, O Contracto Social, e pela obra de
Montesquieu, O Espírito das Leis,
constitui-se em marco do Estado de Direito
[11] In Amaral, Freitas – “
Direito Administrativo, Livraria Almedina Coimbra, 1994.
[12] Conselho de Estado (Esta
é uma tradução livre da estudante).
[13] Assim para Mello (1983:134
citado por Carvalho & Santos, s/d), a ideia de Estado de Direito – este
constituindo-se em modelo de Estado – “traz consigo, como ponto primordial, a
estrita obediência ao princípio da legalidade, assumida esta expressão no
sentido amplo de vinculação à integralidade da ordem jurídica, à totalidade da
ordenação normativa e, fundamentalmente, à Constituição e às leis”.
[14] In Amaral, Freitas – “
Direito Administrativo, Livraria Almedina Coimbra, 1994.
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