PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Introdução
Refere-se que a origem e
evolução dos princípios orçamentários estão ligadas à própria história dos
orçamentos públicos. Quando estes últimos surgiram como um instrumento
essencialmente político, destinado a assegurar o controlo por parte das assembleias
representativas sobre a actividade financeira dos governos, procurou-se
estabelecer determinados princípios ou certas regras, considerados essenciais
para tornar efectivo esse controlo. O orçamento público deveria ser uno, universal,
especificado, anual, etc., para que nenhuma operação financeira do governo, ou
melhor, do poder executivo, pudesse escapar à prévia autorização e à fiscalização
do Parlamento. Essa fiscalização era aliás facilitada pela pouca extensão e
pela própria natureza dos serviços do Estado, todos de carácter administrativo
e não comercial.
Surgiram portanto a teoria
tradicional e os princípios clássicos do orçamento público na época do apogeu
do Estado liberal e do "laissez
faire[1]" em
economia. Serviam aliás essa teoria e esses princípios para assegurar a
manutenção das funções governamentais dentro da estreita bitola que lhes era
demarcada e para impedir que os governos interferissem no mundo dos negócios,
em cuja esfera de actividades lhes era vedado o ingresso.
Deste modo, neste trabalho
pretendemos abordar a questão relacionada com os princípios orçamentários e a
finalidade deste ensaio é a de analisar os princípios orçamentários, investigar
a origem, natureza e evolução e, principalmente, tentar actualizá-los dentro da
moderna concepção do orçamento público. Procuraremos neste trabalho demonstrar que
esses princípios não têm um carácter absoluto ou dogmático, antes constituem
categorias históricas e, como tais, estão sujeitos a transformações e a
modificações em seu conceito e significação.
Assim sendo, para a
realização do trabalho fez-se uma pesquisa bibliográfica baseada em fontes
escritas por autores que abordam as questões relacionadas com a Administração
Pública. Esta metodologia ajudou-nos bastante na compreensão do tema em estudo
pois permitiu fazer uma análise minuciosa sobre estes princípios orçamentários.
2.
Princípios Orçamentários – contextualização
Os princípios orçamentários
visam estabelecer regras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e
transparência aos processos de elaboração, execução e controlo do orçamento
público. Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. São
estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e
infraconstitucionais quanto pela doutrina.
3.
Princípios Orçamentários Clássicos
3.1.
Princípio da Anualidade
Segundo este princípio, as estimativas
orçamentárias, tanto da receita, como da despesa, devem referir-se a um período
limitado de tempo, geralmente um ano, podendo este coincidir ou não com o ano
civil (SANT'ANNA & SILVA, 1962).
Em sua origem, a finalidade
exclusiva do princípio era obrigar o Poder Executivo a solicitar periodicamente
ao Parlamento autorização para a cobrança de tributos e para a aplicação do
respectivo produto.
O princípio teve origem na
Inglaterra, onde se achava estreitamente ligado à regra da anualidade do
imposto. Os tributos somente seriam votados para o período de um ano. Em
consequência, para dispor de recursos que lhe permitissem financiar seus gastos
e os de seu governo, era o rei obrigado a convocar anualmente o Parlamento,
para que este o autorizasse a cobrar os impostos necessários (SANT'ANNA &
SILVA, 1962).
Com a inclusão do princípio
no Bill of Rights, em 1688,
impediu-se que o monarca viesse a dispor de recursos permanentes de vulto e se
abstivesse de convocar periodicamente o Parlamento.
A mesma teoria era sustentada
por Mirabeau, na França, durante a Revolução, quando propunha que “nenhum imposto
será concedido por mais de um ano, com excepção daquele especialmente destinado
à lista civil do Rei e ao pagamento dos juros e do capital da dívida nacional”.
Dois objectivos
fundamentais parecem constituir a meta da política económica dos países modernos.
As nações industriais, altamente desenvolvidas, com elevado índice de renda
nacional “per capita”, orientam-se no
sentido da manutenção de um alto e estável nível de emprego c da preservação de
um equilíbrio económico capaz de evitar tanto os surtos de depressão quanto os
de inflação (SANT'ANNA & SILVA, 1962).
De outro lado, os chamados
países subdesenvolvidos visam à aceleração de seu desenvolvimento económico, o
amplo aproveitamento dos recursos naturais disponíveis e a melhoria das
condições de vida da população.
Nos dois casos, a política
orçamentária e fiscal é utilizada para a consecução dos objectivos citados.
Ambos exigindo previsão e planeamento a longo prazo, por período excedente ao ano
solar.
O princípio da anualidade
orçamentária foi, portanto, ajustado a esses novos objectivos, através dos
orçamentos extraordinários, plurianais, de inversões, etc. Nos países desenvolvidos,
procura-se adaptar a política orçamentária aos ciclos económicos e usar a
tributação e os gastos públicos com um sentido compensatório, fazendo-se com
que a actividade financeira do Estado sirva de instrumento de contenção à
procura total em época de prosperidade e de aumento da despesa global em períodos
de depressão (ibidem, SANT'ANNA & SILVA, 1962).
Nos países subdesenvolvidos
o orçamento público é estreitamente conjugado com os planos de desenvolvimento
económico e utilizado como instrumento da formação compulsória de poupança para
o financiamento desses planos e de mobilização de recursos para a execução de
empreendimentos considerados fundamentais.
Em conclusão para este
princípio, o período de doze meses é ainda considerado, na quase totalidade dos
países, como o período orçamentário normal, uma vez que os impostos são
estabelecidos com base nas estimativas anuais da renda nacional e as despesas
públicas são fixadas tendo-se em vista o espaço de tempo que, habitualmente,
serve como medida para as operações e transacções no mundo dos negócios.
3.2.
Princípio da Universalidade e a Regra do Orçamento Bruto
Entre os princípios
orçamentários tradicionais, o da universalidade se distingue pela sua
generalizada aceitação por parte dos diversos tratadistas de finanças públicas,
muitos dos quais o consideram essencial a um bom sistema de administração
financeira e ao estabelecimento de uma política fiscal adequada (ibidem, SANT'ANNA
& SILVA, 1962).
De acordo com esse princípio,
todas as receitas e despesas do Estado devem ser incluídas no orçamento e
sujeitas ao processo orçamentário comum: elaboração, aprovação, execução e controlo.
O princípio da universalidade é habitualmente complementado pela regra do
orçamento bruto, segundo a qual as parcelas da receita e da despesa devem
figurar em bruto no orçamento, isto é, sem qualquer compensação ou dedução. Como consequência desta regra, o total da
receita arrecadada a qualquer título deverá ser integralmente recolhido ao
tesouro que, por sua vez, concederá os fundos necessários para fazer face à totalidade
dos gastos públicos, inclusive dos serviços arrecadadores e dos que dispõem de
rendas próprias[2].
Tanto o princípio da
universalidade quanto a regra do orçamento bruto tiveram origem na França, durante
o século XIX, com o objectivo expresso de assegurar um controlo parlamentar
efectivo sobre as operações financeiras do governo. Como salienta Gaston Jeze:
“Estas duas regras, regra do orçamento bruto e regra da universalidade, são
consideradas, a justo título, como a condição essencial do controlo financeiro
pelas Assembleias.
Com a adopção do princípio
da universalidade, visava o Parlamento:
a) Conhecer "a priori" todas as receitas e
despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;
b) Impedir ao Executivo a realização
de qualquer operação de receita ou despesa sem prévia autorização parlamentar;
c) Conhecer o exacto volume
global das despesas projectadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos
tributos estritamente necessários para atendê-las.
Quanto à regra do orçamento
bruto, o seu objectivo era impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias
líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do
confronto entre as receitas e as despesas de um determinado serviço público.
Os modernos autores de finanças
públicas aceitam o princípio da universalidade como requisito de um bom sistema
orçamentário, dando todavia a este princípio uma nova significação e procurando
dissociá-lo da regra do orçamento bruto, considerada incompatível com as
funções industriais e comerciais do Estado, cada dia mais numerosas e extensas.
Em conclusão, o princípio
da universalidade orçamentária, desde que convenientemente ajustado às funções
actuais do Estado e às suas responsabilidades no campo económico, constitui uma
regra salutar de administração financeira e um elemento valioso para a
elaboração de uma boa política orçamentária e fiscal.
3.3.
Princípio da Exclusividade
O princípio da exclusividade,
considerado por alguns autores como uma decorrência da universalidade
orçamentária, é uma simples regra de técnica legislativa. Segundo esse princípio,
o orçamento, ou melhor, a lei orçamentária deverá conter apenas matéria
financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da
receita e à fixação da despesa para o próximo exercício financeiro[3].
O princípio tem por
objectivo disciplinar a votação do orçamento nas assembleias legislativas, impedindo
que elas se utilizem de um processo legislativo mais rápido e sujeito a prazos
fatais, para conseguirem a aprovação, sem maior exame ou discussão, de medidas
estranhas à matéria financeira.
Jeze (citado por SANT'ANNA &
SILVA, 1962) discute o assunto extensamente, ao tratar das denominadas adjonctions budgétaires, pratica esta
que, conforme salienta, visa a um dos dois objectivos seguintes: contornar a
lentidão do processo legislativo ordinário e fazer aprovar mais facilmente
certos dispositivos incluídos na lei orçamentária, ou então forçar o poder
público a aceitar determinadas medidas para as quais se teme não ser possível
obter, de outra forma, o consentimento necessário.
3.4.
Princípio da Não Afectação da Receita de Impostos
O princípio da não
afectação de receitas, muito embora alguns autores o relacionem com a regra da
universalidade, deverá, na opinião do autor, ser examinado como uma decorrência
do princípio da unidade orçamentária, notadamente sob o seu aspecto de unidade
de caixa.
Opondo-se às vinculações da
receita pública, prescreve ele que todas as receitas do Estado devem ser recolhidas
a um fundo único do tesouro, a uma caixa única, de onde será retirado o
numerário necessário para atender a quaisquer despesas públicas,
indistintamente. Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida
para atender a determinados gastos.
Ao contrário dos princípios
da universalidade e da unidade formal do orçamento, parece que a regra da não
afectação de receitas não constituía, nos primórdios do direito orçamentário,
uma reivindicação do Parlamento. Este preferia mesmo conceder ao soberano o
direito de cobrar impostos para atender especificamente a determinadas
despesas, com o que se tornaria mais fácil evitar o arbítrio real na aplicação
dos fundos públicos.
Nunca, entretanto, a regra
da não afectação de receitas foi estritamente observada. Como assinala Gaston
Jeze[4], desde o início
se entendeu que ela não se aplicava ao produto dos empréstimos públicos,
considerados estes como expressamente autorizados para atender a determinadas despesas
extraordinárias como o financiamento da guerra ou de obras públicas.
O uso cada vez mais
frequente do crédito público, como instrumento poderoso para a obtenção de
recursos extraordinários de vulto, passou a exigir, muitas vezes, que se
comprometesse parte da receita geral ou mesmo a arrecadação total de certos
tributos para garantir o serviço de juros e amortização dos empréstimos contraídos.
3.5.
Princípio da Especificidade ou Discriminação
De conformidade com este
princípio, o orçamento público deve ser discriminado ou especificado, devendo
as receitas e despesas ser autorizadas pelo Parlamento, não em bloco, mas em
detalhe. Sem dúvida alguma, a adopção desse princípio representou uma vitória do
Parlamento sobre o Executivo e um reforço do controlo financeiro exercido pelo
primeiro sobre o segundo.
Os autores clássicos sempre
frisaram o carácter essencialmente político do princípio da especificação,
considerado como instrumento eficaz para garantir a supremacia do legislativo
em matéria orçamentária.
Não há dúvida que a especificação
das receitas e despesas é uma das características essenciais do orçamento
público. Com efeito, não se compreende que a grande massa dessas receitas e
despesas figure em bloco no orçamento, sem qualquer discriminação que esclareça
a origem das primeiras e a natureza e destinação das segundas.
Todavia, a aceitação do
princípio da especificação orçamentária faz surgir diversos problemas, como
sejam:
a) Qual a classificação
ideal a ser adoptada para as receitas e despesas?
b) Qual o grau de
discriminação das receitas e despesas?
c) Dever-se-á possibilitar
ao Executivo alterar, durante a execução orçamentária, a discriminação aprovada
pelo Legislativo?
A adopção de um bom sistema
de classificação das receitas e despesas é dos problemas de técnica
orçamentária de mais difícil solução. Esta dificuldade resulta da necessidade
que tem essa classificação de atender a conveniências de natureza política,
administrativa, financeira, contábil e económica.
Sendo como é o orçamento uma
instituição essencialmente política, o sistema a ser adoptado para apresentação
das receitas e despesas inscritas deve possibilitar ao Parlamento uma exacta
compreensão do programa administrativo e financeiro do governo, para o qual é
pedida sua aprovação.
A classificação adoptada
deverá, portanto, permitir uma fácil apuração da origem e natureza das receitas
e da aplicação do respectivo produto no financiamento dos gastos
governamentais. Deve ainda o sistema de classificação ser simples e claro, de
forma a possibilitar aos contribuintes e ao público em geral o conhecimento da
actividade e da política financeira do governo[5].
Uma classificação funcional
dos gastos públicos, na qual as despesas são agrupadas de acordo com as funções
governamentais, facilita grandemente a verificação, pelo Parlamento e pelo
público, das finalidades e objectivos dessas despesas e das directrizes
adoptadas pelo governo na elaboração de seu programa administrativo e
financeiro.
O sistema de classificação
das receitas e despesas deverá também adaptar-se ao carácter de instrumento da
administração pública que é da essência do orçamento. Terá portanto essa
classificação de ajustar-se à organização administrativa da unidade política a
que corresponde. O agrupamento das receitas de acordo com o sistema fiscal em
vigor e a distribuição da despesa por unidades administrativas (ministérios,
departamentos, divisões, serviços, etc.), além de facilitar a execução orçamentária,
permite a apuração do custo dos serviços públicos e facilita o controlo
administrativo.
A divisão dos gastos públicos
pela sua natureza (Pessoal, Material, Obras, Serviços de Terceiros, Dívida
Pública, etc.) constitui também um poderoso instrumento para a análise administrativa
e para a obtenção de economia e eficiência nas despesas do Estado.
Outro aspecto de grande
importância no exame do princípio da discriminação orçamentária consiste em
verificar qual o grau dessa discriminação.
Em conclusão, a tendência
actual da técnica orçamentária é no sentido contrário à excessiva discriminação
e pulverização das contas públicas que, no passado, se considerava requisito
essencial à fiscalização, pelo Legislativo, da actividade financeira do
Governo. O orçamento convém ser examinado, discutido e adoptado por organismos
numerosos e diferentes, algumas vezes por diversas assembleias políticas, em prazos
bastante reduzidos[6].
3.6.
Princípio do Equilíbrio
Por princípio do
equilíbrio, entende-se que em cada exercício financeiro, o montante da despesa
não deve ultrapassar a receita prevista para o período. Uma razão fundamental
para defender esse princípio é a convicção de que ele se constitui num meio
eficaz de limitar o crescimento dos gastos governamentais (OLIVEIRA, et al, 2012).
No respeito ao Princípio do
Equilíbrio fica evidente que os valores autorizados para a realização das despesas
no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a
arrecadação das receitas.
Destarte, passa a ser
parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. A execução das despesas
sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente,
resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais.
Temos aqui o equilíbrio
formal visto que só é recomendável gastar os recursos existentes. Dessa forma,
o orçamento funciona como um instrumento de planeamento compreendendo gastos em
função das receitas que serão arrecadadas (OLIVEIRA, et al, 2012).
Percebe-se que a adopção
deste princípio representa uma ferramenta no controle dos gastos públicos, ainda
que, actualmente, não passe de uma simples questão de técnica contábil visto
que possíveis excessos de gastos podem ser cobertos por operações de crédito,
oferecendo assim o “equilíbrio[7]” (GAMA &
MARTINS, 2011).
Assim, o aparente
equilíbrio entre receita e despesa pode na verdade esconder um déficit económico, se for considerado
que as operações de crédito já são um meio de cobrir desequilíbrios
orçamentário[8].
3.7.
Princípio da Clareza
Para CARVALHO (2009), o
princípio da clareza tem seu significado no sentido literal da palavra: ser
claro. Desta forma, a evidenciação na contabilidade deve ser feita de forma a
priorizar o interesse dos usuários das informações; ou seja, os demonstrativos
devem ser auto explicativos, simples, de forma a permitir um entendimento
adequado, não distorcido.
O princípio da clareza
estabelece que o orçamento deve ser apresentado em linguagem transparente, simples
e inteligível, sem descuidar das exigências técnicas orçamentárias, para
facilitar o manuseio e a compreensão daqueles que, por força do ofício ou por
interesse, necessitam conhecê-lo.
Podemos dizer que esse
princípio é semelhante a publicidade, uma vez que dita que o orçamento deve ter
uma linguagem clara e compreensível, não só aos técnicos, mas a todas as
pessoas que precisam consultá-lo. E a publicidade deve ter uma linguagem clara
para que até a pessoa que não saiba ler possa compreender[9].
4.
Princípios Orçamentários Modernos
Os Princípios Orçamentários
Modernos começaram a ser delineados na era moderna do Orçamento, quando sua
função extrapolou as fronteiras político-legalistas, invadindo o universo do planeamento
(programação) e da gestão (gerência).
4.1.
Princípio da Simplificação
Neste Princípio da
Simplificação, refere-se que o planeamento e o orçamento devem basear-se a
partir de elementos de fácil compreensão. O que significa ao nosso entender que
todo orçamento a ser desenhado deve ter linhas claras.
4.2.
Princípio da Descentralização
Segundo o Princípio da Descentralização,
refere-se que é preferível que a execução das acções ocorra no nível mais
próximo dos seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende
a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da acção, e
a unidade administrativa que a executa (CARVALHO, 2009).
4.3.
Princípio da Responsabilização
Este é o último princípio
orçamentário moderno e conforme o mesmo, os gerentes/administradores devem
assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um
programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema (CARVALHO,
2009).
5.
Conclusões
Após a nossa leitura sobre
o tema chegamos a ponto de considerar que os princípios orçamentários são muito
fundamentais. Todos princípios surgiram a fim de reforçar a utilização do
orçamento público como instrumento de controlo parlamentar e democrático e
sobre a actividade financeira do governo de um determinado Estado. Na nossa
análise geral supomos que o orçamento deveria ser previamente aprovado, ser
sincero e claro e ter ampla publicidade, justamente para que nenhum aspecto ou
pormenor das operações financeiras do governo escapasse ao controlo e à
fiscalização exercidos pelas assembleias representativas. O Estado e o governo
não existem para a construção de orçamentos juridicamente perfeitos,
teoricamente idealizados com base em concepções puramente abstractas.
Fundam-se o poder político
e a autoridade governamental na sua capacidade para promover o bem-comum e a
prosperidade do corpo social. A actividade financeira do Estado, inclusive o
orçamento público, são meros instrumentos para a consecução de tais objectivos.
Enfim, valem os princípios orçamentários pelo auxílio que possam prestar à mais
fácil adaptação do orçamento e da política fiscal à missão que lhes cumpre
desempenhar juntamente com os demais instrumentos da acção estatal.
6.
Referências
CARVALHO, José Carlos
Oliveira. Orçamento Público. 2009.
GAMA, Fernando &
MARTINS, Cristina. Aula de Orçamento.
2011.
SANT'ANNA, Sebastião de
Sant' & SILVA, Benedito. Os
Princípios Orçamentários. Rio de Janeiro, 1962.
OLIVEIRA, Olintho José de. Manual de introdução aos conceitos
orçamentários. Governo do Estado da Bahia, 2012.
[1] O termo quer dizer – deixa fazer (livre tradução do
estudante).
[2] Ibidem, SANT'ANNA & SILVA, 1962.
[3] Ibidem, SANT'ANNA & SILVA, 1962.
[4] Ibidem, citado por SANT'ANNA & SILVA, 1962.
[5] Ibidem, SANT'ANNA & SILVA, 1962.
[6] Ibidem, ANNA & SILVA, 1962.
[7] GAMA, Fernando & MARTINS, Cristina. Aula de
Orçamento. 2011.
[8] GAMA,
Fernando & MARTINS, Cristina. Aula de Orçamento. 2011.
[9] Grifos pessoais do estudante.
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