Tipologias de Políticas Públicas
Introdução
Cada Estado, através da realização das suas políticas
públicas, atende à diversos interesses dos múltiplos sectores da sociedade.
Entretanto, toda e qualquer política estatal despende recursos públicos, seja
na forma de dinheiro, seja no tempo gasto pelos funcionários do Estado para
implementá-la. Dessa forma, toda política pública
implica uma despesa pública para realizá-la, pois, a partir das suas
convicções, suas percepções e das pressões sofridas, o gestor público elabora
um plano de gastos, que, depois de ter a autorização pelo legislativo (por
exemplo, através de uma lei orçamentária), passa a autorizar as despesas nas
diversas políticas públicas por ele definidas.
Desta maneira, neste trabalho buscamos abordar as tipologias
de políticas públicas elaboradas pelos Estados e apontar suas possíveis
consequências no desenvolvimento económico do país. Para tal, fez-se uma pesquisa bibliográfica a qual contou com a leitura de
alguns artigos que abordam o assunto em questão, boa leitura...
Políticas Públicas
Conceito
Para compreendermos a formulação de políticas públicas,
torna-se fundamental ter o conhecimento do conceito de Políticas Públicas.
Na perspectiva de Lopes, Amaral e Caldas (2008), “(...) Políticas Públicas são um conjunto de
acções e decisões do Governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da
sociedade (...).”
Por sua vez, Secchi (2014), define Política Pública como uma
directriz elaborada para enfrentar um problema público. O mesmo autor, refere
que uma Política Pública é uma orientação à actividade ou à passividade de
alguém; as actividades ou passividades decorrentes dessa orientação também
fazem parte da Política Pública.
Dito de outra maneira ou no nosso entender, as Políticas
Públicas são as acções completas, metas e planos que os governos, sejam elas nacionais,
internacionais e de qualquer país, traçam para alcançar o bem-estar da
sociedade e o interesse público.
Numa outra forma de compreender, podemos dizer que as
Políticas Públicas são o resultado da competição entre os diversos grupos ou
segmentos da sociedade que buscam defender (ou garantir) seus interesses. Tais
interesses podem ser específicos – como por exemplo quando se faz a construção
de uma estrada ou um sistema de captação das águas da chuva em determinada
região; ou gerais – como demandas por segurança pública e melhores condições de
saúde.
É certo que nessas acções que os dirigentes públicos (os
governantes ou os tomadores de decisões) seleccionam (suas prioridades) são
aquelas que eles entendem serem as demandas ou expectativas da sociedade. i.e.,
o bem-estar da sociedade é sempre definido pelo governo e não pela sociedade.
Geralmente de acordo com Lopes, Amaral e Caldas (2008),
dizem que isto ocorre porque a sociedade não consegue se expressar de forma
integral. Ela faz solicitações (pedidos ou demandas) para os seus
representantes (deputados e vereadores) e estes mobilizam os membros do Poder
Executivo, que também foram eleitos (tais como presidentes dos conselhos
municipais, governadores e inclusive o próprio Presidente da República) para
que atendam as demandas da população.
2. Tipologias de Políticas Públicas
Neste ponto pretende-se abordar de uma forma geral sobre as tipologias
de Políticas Públicas, lembrando no ponto anterior trouxemos alguns conceitos
que nos permitiram ter uma ideia geral sobre o que se trata quando falamos de
políticas públicas.
2.1. Tipologia de Lowi
Nesta perspectiva, segundo Abad (2017) na sua Revista sobre Políticas
Públicas e Internacionais, cita Secchi (2014, p. 8), que apresenta diferentes tipologias,
sendo a primeira a elaborada por Lowi, que considera o critério de “impacto
esperado na sociedade” (Lowi, 1964, apud
Secchi, 2014, p. 16), segundo o qual existem quatro tipos de políticas
públicas:
(a) Políticas Públicas distributivas;
(b) Políticas Públicas redistributivas;
(c) Políticas Públicas regulatórias, e por fim
(d) Políticas Públicas
constitutivas.
Desta maneira, a seguir vamos descrever cada uma das tipologias
aqui identificadas.
(a) Políticas Públicas distributivas
No que concerne a Política Pública do tipo distributiva,
esta segundo Secchi (2014) foi formulada por Theodore J. Lowi em 1964 num dos
seus artigos publicado na revista World
Politics. Segundo o autor supracitado Secchi (2014) esse tipo de políticas
públicas, geram benefícios concentrados para alguns grupos de actores e custos
difusos para toda a colectividade/contribuintes. Por outras palavras, quer
dizer que esse tipo de políticas públicas não consideram a limitação dos
recursos públicos e buscam privilegiar não a sociedade como um todo, mas uma parcela
da população (Brancaleon et al.,
2015).
Um exemplo desse tipo de política pública são subsídios,
gratuidade de taxas para certos usuários de serviços públicos, incentivos ou
renuncias fiscais, etc.
Compreendemos que esse tipo de política pública reduz
conflitos considerando que quem para o preço é a maioria ou o colectivo. Secchi (2014) citando Lowi (1964) refere que esse tipo de política se desenvolve em
arenas onde predomina o fenómeno “toma lá da cá”, isto é, o troca-troca de
apoios de forma pragmática.
(b) Políticas Públicas redistributivas
Relativamente as Políticas Públicas redistributivas, segundo
Secchi (2014) são tidas como aquelas que concedem benefícios concentrados a
algumas categorias de actores e implicam custos concentrados sobre outras
categorias de actores. Na visão do mesmo autor, trata-se de um tipo de política
que provoca muitos conflitos, pois representa um jogo de soma zero.
No nosso entender esse tipo de políticas públicas provoca
muitos conflitos, pois olha a questão da elite onde são formadas duas elites na
qual há um fenómeno típico de conflito de interesses no qual uma parte luta
para que a política se efective e outra parte luta para que a política seja
invalidada ou inviabilizada. Ainda, compreendemos que é por meio destas políticas
que se alocam bens ou serviços a segmentos específicos da sociedade mediante
recursos que são extraídos de outros grupos específicos.
Um exemplo disso segundo Secchi (2014) são as políticas de
benefícios sociais ao trabalhador.
(c) Políticas Públicas regulatórias
No que tange as Políticas Públicas regulatórias são vistas
como aquelas que estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto para
actores públicos e privados (Secchi, 2014). Significa isto que esse tipo de
políticas são as mais facilmente identificadas, pois elas visam envolver a
Administração Pública e a burocracia estatal.
Como forma de exemplos práticos para esse tipo de políticas,
são as regras para a segurança alimentar, para operação de mercado financeiro,
regras de trafego aéreo, códigos de transito, leis e códigos de ética em
assuntos como aborto que se verifica nos hospitais moçambicanos e a eutanásia.
Um outro exemplo é a proibição de fumar nos autocarros ou chapas, pois esses
são lugares fechados. Também, pode servir de exemplo as regras de publicidade
para certos produtos (idem).
Para terminar nesse tipo de políticas, Lowi (1964) apud Secchi (2014) refere que Políticas
regulatórias predominam mais dentro de uma dinâmica pluralista, em que a
capacidade de aprovação ou não de uma política desse género é proporcional à
relação de forças dos actores e interesses presentes na sociedade.
(d) Políticas Públicas
constitutivas
Já para as Políticas Públicas constitutivas são regras sobre
os poderes e regras sobre as regras. Por outras palavras, quer dizer que, esse
tipo de políticas, são aquelas que definem as competências, jurisdições, regras
da disputa política e da elaboração de políticas públicas (Lowi, 1985 apud Secchi, 2014).
Diz o autor (idem)
que esse tipo de políticas são chamadas de meta-policies,
pelo facto de estas se encontrarem acima dos outros três (3) tipos de políticas
que anteriormente foram referenciadas neste trabalho e refere-se também no
facto destas moldarem a dinâmica política nessas outras arenas.
Um exemplo prático desse tipo de políticas são as regras do
sistema político-eleitoral, a distribuição de competências entre poderes e
esferas, regras das relações intergovernamentais, regras da participação da
Sociedade Civil em decisões públicas.
Sobre esse tipo de políticas, vale referenciar ainda o facto
de as mesmas provocarem imbróglios na visão dos autores, por provocam conflitos
entre os entes e os actores directamente interessados, (é o exemplo de
partidos, os níveis de governo), pois as Políticas constitutivas têm a
capacidade de alterar o equilíbrio de poder existente (quem manda e quem faz).
Esse tipo de políticas, não tratam de prestação de serviços ou de acções
concretas do governo, por essa razão, os eleitores, os usuários das políticas
públicas e o cidadão comum raramente se interessam por esse tipo de política.
Como se pode observar que no nosso país em Moçambique, nas vésperas das
eleições os políticos fazem promessas que após a execução das suas tarefas não
poem em prática as suas promessas.
2.2. Tipologia de políticas
públicas de Wilson
Segundo Secchi (2014), Wilson ao formular a sua tipologia
adoptou o critério da distribuição dos custos e benefícios da política pública
na sociedade. Na visão do autor supracitado, a tipologia de Wilson tem algumas
similaridades com a tipologia de Lowi, pois esta a complementa.
Quadro 1. Tipologia
de políticas públicas de Wilson
Custos
|
|||
Distribuídos
|
Concentrados
|
||
Benefícios
|
Distribuídos
|
Política majoritária
|
Políticas empreendedoras
|
Concentrados
|
Política clientelista
|
Políticas de grupo de interesses
|
|
Fonte: Wilson (1983) apud
Secchi (2014)
A partir quadro é possível compreender que na tipologia de
Wilson são identificadas três (3) tipos de políticas, nomeadamente:
(a) políticas
majoritárias;
(b) políticas do tipo de clientelista;
(c) políticas
empreendedoras e por fim
(d) políticas de grupo de interesses.
(a) Políticas
majoritárias
Segundo SECCHI (2014), as políticas majoritárias são aquelas
em que os custos e benefícios são distribuídos pela colectividade. Essa
categoria é considerada pelo autor como há que tem um maior número de exemplos:
a instituição de serviços públicos de saúde, educação, segurança, defesa
nacional, cultura, etc.
(b) Políticas do tipo de
clientelista
Relativamente as políticas do tipo clientelista são tidas
como aquelas em que os benefícios são concentrados em certos grupos e os custos
são relativamente difusos na colectividade. Esse tipo de políticas se encaixam
nas políticas distributivas da tipologia de Lowi (ibidem).
(c) Políticas
empreendedoras
No que tange as políticas consideradas empreendedoras, são
aquelas que importam em benefícios colectivos, e os custos segundo SECCHI
(2014), ficam concentrados sobre certas categorias. Ao fazermos uma comparação
entre as tipologias de Wilson e de Lowi veremos que esse tipo de tipologia não
foi previsto na tipologia de Lowi. Vale referir que as políticas empreendedoras
na visão do autor, enfrentam uma dificuldade real, que tem a ver com a
organização de interesses colectivos contrários a interesses concentrados
(OLSON, 1999 apud SECCHI, 2014).
Um
exemplo disto são as reformas administrativas que resultam em extinção de
certos órgãos públicos, ou aquelas leis que se tornam ilegais os jogos de azar
(cassinos, bingos, lotarias, totobolas, etc.).
(d) Políticas de grupo de
interesses
Por fim, nesta tipologia de Wilson, temos as políticas de
grupo de interesses que são aquelas em que tanto custos como benefícios estão
concentrados sobre certas categorias. Na tipologia de Lowi são as chamadas
políticas redistributivas.
2.3. Tipologia de Gormley
Refere-se que a tipologia de Gormley tem como base de
distinção das outras tipologias é o nível de saliência que é a capacidade de
afectar e chamar a atenção do público em geral e o nível de complexidade que é
a necessidade de conhecimento especializado para sua formulação e
implementação.
Quadro 2. Tipologia
de políticas públicas de Gormley
Complexidade
|
|||
Alta
|
Baixa
|
||
Saliência
|
Alta
|
Política de sala operatória
|
Política de audiência
|
Baixa
|
Política de sala de reuniões
|
Política de baixo escalão
|
|
Fonte: adaptado de Gormley (1986) apud Secchi (2014)
Segundo Gormley (1986) apud
Secchi (2014), um assunto é saliente quando “afecta um grande número de pessoas de modo significativo” e é
complexo quando “levanta questões
factuais que não podem ser respondidas por generalistas ou amadores”.
Assim, de acordo com o quadro acima, temos quatro (4) tipo
de políticas, nomeadamente:
(a) Política de sala operatória;
(b) Política de
audiência;
(c) Política de sala de reuniões e
(d) Política de baixo escalão.
(a) Política de sala
operatória
segundo Secchi (2014), a política de sala operatória estão
os exemplos das regulamentações sobre organismos geneticamente modificados,
regulamentação sobre qualidade da água e do ar, licenciamento de medicamentos,
etc. refere-se ainda que esse tipo de políticas tecnicamente são muitos densas
e têm apelo popular.
(b) Política de audiência
No que concerne a política de audiência entram as políticas
públicas que são de simples elaboração do ponto de vista estrutural, mas que
tendem a atrair grande atenção das pessoas, e por consequência dos partidos e
da média, como é o caso de políticas de cotas raciais, regulamentação sobre o
aborto, regulamentação da prostituição, embora para este último caso em
Moçambique não se verifica, com excepção do aborto (op. cit.).
(c) Política de sala de
reuniões
O grupo da política de sala de reuniões é exemplificado por
pacotes de reforma administrativa, regras para o sector bancário, regulação de
especificações técnicas para o sector de construção civil, regulação da
competição de empresas prestadoras de serviço telefónico, energético, etc.
acrescenta-se ainda que neste grupo de políticas existe uma baixa capacidade de
atrais a atenção da colectividade, e o conhecimento técnico é necessário para
formatar os contornos da política pública (op.
cit.).
(d) Política de baixo
escalão
Geralmente para o caso da política de baixo escalão estão
rotinas administrativas para os agentes públicos, regulações quanto à prestação
de informações dos cidadãos e empresas para o Fisco, etc. É importante referir
que segundo o autor, esse tipo de políticas é chamado de “baixo escalão” devido
a sua simplicidade da sua elaboração e porque não atrai grande atenção popular
(Secchi, 2014).
Na perspectiva de Gormley (1986) apud Secchi (2014) se um analista for capaz de categorizar de
maneira apropriada uma política pública nesse esquema, também será possível
prever o comportamento de políticos, burocratas, cidadãos, meios de
comunicação, bem como é possível prever mecanismos de decisão e patologias do
processo decisório que podem emergir.
Gormley entende que o conteúdo de uma política pública é
como uma variável independente e a sua dinâmica política é a variável
dependente, isso é também aplicado para as tipologias de Lowi e Wilson.
2.4. Tipologia de Gustafsson
A tipologia de Gustafsson é tida como aquela que tem como
critério de distribuição o conhecimento e a intenção de policymaker.
Quadro 3. Tipologia
de políticas públicas de Gustafsson
Intenção
de implementar a política pública
|
|||
Sim
|
Não
|
||
Conhecimento
para a elaboração e implementação
|
Disponível
|
Política real
|
Política simbólica
|
Indisponível
|
Pseudopolítica
|
Política sem sentido
|
|
Fonte: adaptado de Gustafsson (1983) apud Secchi (2014)
A partir do quadro podem ser identificadas quatro (4) tipos
de políticas de Gustafsson, nomeadamente:
(a) política real;
(b) política
simbólica;
(c) pseudopolítica e
(d) política sem sentido.
(a) Política real
segundo SEcchi (2014) é de opinião de que as políticas
públicas reais são aquelas que incorporam a intenção de resolver um problema público com o conhecimento
para resolvê-lo. Na visão do autor, estas são as políticas ideais, e os policymakers geralmente clamam que suas
políticas públicas pertencem a essa categoria.
(b) Política simbólica
Relativamente as simbólicas, como o próprio nome já diz, são
aquelas em que policymakers até
possuem condições de elaborá-las, mas intimamente não demostram grande
interesse em coloca-las em prática. Esse tipo de políticas são como se diz na
linguagem popular, “inglês ver”, isto é, esse tipo de políticas, são mais
voltadas para o ganho de capital político do que para o enfrentamento efectivo
do problema público (Secchi, 2014).
Um exemplo desse tipo de política simbólica é a criação de
um conselho de participação comunitário para aumentar a legitimidade das acções
de um Conselho Municipal que pode se tornar uma política simbólica no caso em
que aqueles que a criaram consideram, de antemão que a participação é difícil,
ineficiente ou desnecessária para o tema. E no fim das contas, a definição do
problema, as opções de solução colocadas para debate e a decisão em si
continuam centralizadas nas mãos dos poucos, e o conselho comunitário passa a
ser um elemento figurativo para emprestar legitimidade às decisões previamente
tomadas.
(c) Pseudopolítica
Para o caso das pseudopolíticas, que o termo pseudo
significa “falso”, são aquelas em que o policymakers
até tem interesse e gostaria de ver sua política funcionando, mas não possui
conhecimento para estruturar adequadamente (Secchi, 2014).
Um exemplo disso é aquilo que acontece quando um Conselho
Municipal cria um novo sistema viário para resolver por exemplo, na Cidade de
Maputo, os problemas de bairros com estradas cheias de covas em que os
autocarros acabam ficando danificados rapidamente, a partir de conhecimento não
técnico ou adequado. Nota-se que o Conselho Municipal da Cidade de Maputo tem
uma intenção real de resolver o problema, mas há falta de conhecimento para
lidar sistematicamente com o problema e estruturar soluções adequadas (op. cit.).
(d) Política sem sentido
Por fim nesta categoria de tipologias de Gustafsson, a
política sem sentido é aquela elaborada sem conhecimento específico sobre o
problema ou sem alternativas de solução para o problema, além de ser vazia de
intenções políticas genuínas. Uma política sem sentido é uma solução a um
problema que reúne incompetências com o cinismo dos policymakers.
Um exemplo prático e vivenciado no dia-a-dia é o planeamento
do governo municipal para a protecção ambiental da cidade, como quando se diz
até no ano “A” vamos manter a cidade totalmente limpa, pode se tornar uma
política sem sentido, nos termos de Gustafsson, quando os policymakers têm interesse na manutenção do status quo e não possuem competência ou conhecimento do que
realmente seja um planeamento estratégico ou de métodos para preservação
ambiental. Por fim temos a tipologia de Bozeman e Pandey, conforme abordaremos
a seguir.
2.5. Tipologia de Bozeman e Pandey
Segundo Secchi (2014) a tipologia de Bozeman e Pandey (2004) faz a
distinção entre conteúdo técnico e conteúdo político.
Neste
tipo de tipologia são identificadas dois (2) tipos de políticas, nomeadamente:
(a) políticas públicas de conteúdo essencialmente político e as
(b) políticas
públicas de conteúdo técnico.
(a) Políticas públicas de conteúdo
essencialmente político
Assim,
as políticas públicas de conteúdo essencialmente político são aquelas que
apresentam conflitos relevantes no estabelecimento de objectivos e no
ordenamento de objectivos, e, de alguma forma, ganhadores e perdedores da
política pública que são identificáveis antes da implementação.
Um
exemplo de políticas públicas de conteúdo essencialmente político são todas as
políticas redistributivas (na tipologia de Lowi) ou as políticas de grupo de
interesse (na tipologia de Wilson), nos quais algumas categorias de actores
arcam com os custos r outras recebem benefícios.
(b) Políticas públicas de conteúdo
técnico
Para o
caso políticas públicas de conteúdo técnico, estas são tidas como aquelas que
apresentam poucos conflitos com relação aos objectivos e ao ordenamento dos
objectivos, embora possam aparecer conflitos com relação aos métodos.
Um
exemplo de políticas públicas de conteúdo técnico são os métodos orçamentários,
métodos contábeis. De acordo com Secchi (2014), uma das dificuldades da
tipologia destes dois autores é que políticas públicas podem ser alteradas em
essência ao longo do ciclo de política pública.
3. Nossas conclusões
Nota-se uma relação entre todas as tipologias descritas,
pois da mesma forma que na tipologia de Lowi, Wilson, Gustafsson, estas admitem
o facto as tipologias são uma ideia bastantes uteis para resolver problemas
públicos, porém, estas devem, no entanto, ser analisadas, pois todas elas têm
limitações práticas.
Nota-se ainda que muitas vezes as mesmas políticas
públicas acumulam aspectos de realidade, efectividade, simbolismo e
incompetência, mas, também se levadas a sério podem servir de soluções de
muitos problemas. Um aspecto a ter em conta é que todas as políticas contêm
aspectos técnicos e políticos em simultâneo.
É de referir ainda que no cômputo geral, as políticas
públicas desenvolvidas pelo Estado têm grande peso na saúde e no crescimento
das empresas tanto públicas como privadas. Só é preciso termos conhecimento de
que num país, embora muitos políticos sejam mentirosos, as suas decisões podem
promover desenvolvimento ou atraso, riqueza ou miséria.
Por fim, com esse trabalho não se pretende mudar o
comportamento dos leitores. Isso porque tal mudança dependeria de dois
comportamentos: a visualização de uma nova postura e a decisão de adoptá-la.
Referências bibliográficas
ABAD, A. “Políticas Públicas: Conceitos, esquemas de análise,
casos práticos”, de Leonardo Secchi. Revista Brasileira de Políticas Públicas e
Internacionais, v.2, n.2, Dezembro/2017, pp. 168-175.
BRANCALEON, B. B. et
al., Políticas Públicas: Conceitos básicos. Programa de Pós-Graduação em
Administração de Organizações. Disciplina de Didáctica. Material didáctico para
Ensino a Distância, 2015.
LOPES, B. & AMARAL, J. N., CALDAS, R. W. Políticas
Públicas: conceitos e práticas: Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
de Minas Gerais. 48p.
SECCHI, L. Políticas
Públicas: Conceitos, esquemas, casos práticos.
2.ed. São Paulo: Cengage Learning. 2013.
publicada por Mateus Lima @ março 26, 2019
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